L'exécutif et la Constitution de 1791

La Constitution de 1791, première constitution écrite française, quelques années après le grand moment de Philadelphie, souffre rétrospectivement de la comparaison. Établissant un régime appelé à rapidement sombrer, elle n’a pas non plus suscité, comme la Constitution de 1793, un durable mythe constitutionnel. Émanant d’une assemblée qui avait su rédiger la Déclaration de 1789, elle n’a pas su profiter du rayonnement toujours si actuel de celle-ci. Sa rédaction a pourtant soulevé toute une série de questions fondamentales auxquelles, au fil de l’évolution des rapports de forces du temps, des réponses souvent intéressantes ont été apportées, au terme de débats qui furent souvent de haute tenue. La valeur comme les difficultés de ces réponses purent encore être éprouvées au cours d’une pratique brève mais dense.
La question centrale, alors qu’il s’agissait de « constituer » une monarchie immémoriale, ne pouvait bien entendu manquer d’être celle de ce qui ne pouvait pas ne pas devenir « l’exécutif » mais qui ne pouvait être cantonné, pour autant, à une fonction exécutive étroitement entendue. Sans doute la Constitution de 1791 demeure-t-elle ici très en deçà de celle de la V^e République telle qu’interprétée par sa pratique. Du moins pose-t-elle en des termes malheureux mais intéressants la question de la participation de l’exécutif à la fonction législative. Le discrédit historique dans lequel le veto, pourtant utilisé avec bonheur ailleurs, est tombé, nous masque l’équilibre du montage d’ensemble, simplement impraticable dans les circonstances politiques du moment et de toute façon peu justifiable aux yeux de beaucoup dès lors qu’il émanait d’un organe non élu.
De même, les Constituants ont dû affronter la délicate question de la conduite de la politique extérieure, source de difficultés récurrentes, et peut-être irréductibles, dans la longue durée du constitutionnalisme. Dans le cadre d’une large fonction exécutive extérieure, le Roi était habilité à exprimer la volonté étatique, certes sous le contrôle du Corps législatif, mais de manière assez autonome. La conduite des relations diplomatiques et de la guerre se trouvait au fond entre ses mains.
L’exécutif fut aussi un « exécutant », mais on n’a pas le sentiment qu’il pût l’être au-delà d’un certain point — sans doute parce que cela ne saurait guère revêtir de sens. La fonction d’exécution des lois ne se réduit jamais à une application mécanique : la tradition constitutionnelle française, durablement rebelle à cette contrariante contrainte, en fit ainsi l’immédiate expérience. L’effectivité de la volonté du législateur suppose que s’y adjoigne au moins un premier supplément qui doit être nourri par la volonté de l’exécutif, procédant non seulement par actes particuliers, mais aussi par actes généraux.
La Constitution de 1791, constitution assurément malheureuse, est bien ainsi l’acte fondateur, sinon de notre tradition constitutionnelle, du moins de ses enjeux et débats majeurs. Elle est en même temps, dans son texte comme dans ses pratiques, une ressource importante pour la réflexion constitutionnelle et la théorie de l’État.